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房屋拆迁补偿争议案

发布时间:2014-08-07 12:04:06   来源:bet356联盟_bet356提款_bet356地址    点击:

  编者按

  随着城市规模的扩展,越来越多地征用、占用农村集体土地。历史上地处城市郊区的农村村庄逐步被城市所包围,形成了一块块分散的城中村落,这就是通常所说的“城是村”。城中村虽然是农村,但是其地处城市中央,其中的村民有的仍然是农民身份,有的已经就地转化为非农业人口。城中村通常建筑物密集、低矮,医疗卫生条件较差,房租房价低廉,外来人口集中,治安情况欠佳。但城中村地段良好,适宜作住宅或者商业开发,城中村由此成为房地产商和政府共同看好的资源。近年来,围绕城中村的征收、拆迁、开发而形成了许多争议案件。

  一、案情简介

  Z市从1980年开始进行城市建设。由于在历史上并不存Z市,所以Z市建设所需要的全部国有土地均系征收集体土地而来。官×村地处Z市市区,除住宅和村内空闲地外,其他土地在1984年前后征收完毕。近年来,随着市区可用土地的锐减,再加上城中村治安情况动荡,政府便着手整治城中村。整治的办法之一谓“拆一免三”。所谓“拆一免三”,其意是指:政府许可开发商拆除城中村的农民房屋,每拆除1平方米的农村房屋,免除开发商3平方米的报建费。所谓报建费是指开发商在申请开工许可时要向政府交纳的行政许可规费,该行政许可规费以面积(平方米)为单位进行计算。“拆一免三”的精神实质是政府对开发商的一种“优惠”政策。“拆一免三”优惠政策出台的理由是开发商要补偿农民的房屋损失。由于城中村土地系集体土地(政府认为是国有土地),所以政府没有向农民支付土地补偿费,因而不存在成本开支,故开发商与政府之间不存土地出让合同,因而开发商不需要交纳土地出让金,在拆除了农民的房屋后即告取得了国有土地使用权。为照顾集体土地被征收的农民,Z市政府也制定了“优惠”政策:在正常情况下,在市区每建设1平方米的房屋,建房者需要向政府交纳报建费2000多元(准确数据需另行统计)。如果是被征地的农民需要建设房屋,则在每人44平方米的范围内按照22元/㎡的标准收取报建费。被征地农民的交费标准仅相当于正常标准的1/10。因此,22元/㎡的报建费标准就是对农民的“优惠”了。

  在城中村土地征收与补偿问题上,政府、农民、开发商各执一词:

  农民称:①开发商无权征收集体土地(包括作为地上附着物的房屋);②政府虽然有权征收集体土地,但应当给予补偿,补偿的项目除房屋外,还应当包括土地补偿;③政府没有履行土地补偿义务便许可开发商拆除房屋系侵权行为。

  政府称:①全体村民转化为非农业人口后,原集体土地自然转化为国有土地,因而不存在征收和补偿问题。法律依据是《土地管理法实施条例》第2条,即农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于成员集体所有的土地属于国家所有;②政府许可开发商拆除农民房屋的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》。因此,政府的拆迁许可法律依据明确。开发商虽然拆除了农民的房屋,但是已经按照1:1.1的比例(即每拆除1平方米的旧屋补偿1.1平方米的新房)作了补偿,农民利益没有受到损害。因此,农民的土地补偿要求属于无理要求。

  开发商则称:拆除城中村的农民房屋是政府行政许可赋予的权利,且开发商承担房屋补偿义务并向政府交纳了巨额报建费。因此,农民有义务服从政府决定接受拆迁安置。

  在正常情况下,开发商在拆除城中村农民房屋后重建商品房需要按照2000多元/㎡的标准向政府交纳报建费。由于农民房屋被拆除后,由开发商另行向其补偿房屋,因而农民不存在建房的问题,因而不存在以22元/㎡的优惠标准向政府交纳报建费的问题。为减少建设成本,开发商便企图取得地方政策赋予农民的优惠权利。因此,22元/㎡的优惠交费权成为一种可以买卖的商品。

  2003年12月,开发商在村委会的组织下与农民签订了“优惠指标买卖合同”。该合同的核心内容是开发商以250元/㎡的价格收购农民的优惠报建指标。对于开发商而言,收购此类子虚乌有的“优惠报建指标”其合理性在于:如果以农民的名义向政府交纳报建费,则交费标准为22元/㎡,如果以自己的名义报建,则交费标准为2000多元/㎡,两者之间差距巨大。即便以每平方米250元的代价购买农民的“优惠报建指标”,每平方米的报建成本也可以节省1700多元。为此,开发商以每人1万多元的代价收购了农民的“优惠报建指标”。农民起初很高兴,但是很快发现,开发商收购了“优惠报建指标”后获益巨大,遂认为有失公平并向人民法院提起诉讼,请求解除优惠报建指标的买卖合同或者认定该买卖合同无效。人民法院驳回了农民的请求。

  农民在诉讼过程意识到,政府许可开发商拆除农民房屋,除了应当补偿房屋保障居住条件外,还应当作土地补偿。在此背景下,官×村部分村民提起行政诉讼,行政争议由此出现。

  为弄清土地征收与安置补偿的内幕,官×村三村民首先于2009年6月向Z市政府申请政务公开,请求Z市政府公开下列文件和信息:①土地利用总体规划和分区规划;②建设规划文件(含总体规划和分区规划文件、规划许可证);③批准征用土地的文件;④批准拆迁房屋的文件;⑤安置补偿方案;⑥土地补偿合同和安置补偿合同;⑦土地补偿费和安置补助费的支付凭证;⑧土地出让合同(含付款凭证);⑨对《Z市国土资源局局关于江X村、官X村原征地农民优惠报建指标如何使用的函》一文中“优惠报建指标”一词的含义作出具体解释和说明;⑩开发商购买官村征地农民优惠指标的内容和使用情况;⑾其他涉及官村规划建设、土地征用和安置补偿的信息及原始文件。

  由于Z市政府未能提供村民所要求的主要信息文件,便称“要查阅土地档案需要征得村委会和街道办事处的同意”。同时授意村委会和街道办事处不要同意村民查阅土地档案。然后Z市政府以村委会和街道办事处不同意查询为由拒绝提供村民需要的政务信息。2009年10月,部分官X村村民以Z市政府为被告,在Z市中级法院提起行政诉讼,请求人民法院判决Z市政府履行政务公开的法定职责。Z市中级法院在受理案件后裁定驳回起诉,高级法院的二审判决则“驳回上诉”。

  部分官X村村民在申请政务公开的同时,于2009年7月请求Z市政府撤销一系列与官×村房屋拆迁有关的行政许可决定:①请求认定Z市规划局向开发商签发的下列证件违法并予撤销:《Z市规划局用地规划许可证》、《Z市规划局建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》;②请求认定Z市拆迁管理办公室向开发商签发的房屋拆迁许可证违法并予撤销;③责成Z市规划局、Z市拆迁管理办公室对开发商作出拆除违法建筑(即开发商拆除农民房屋后新建的商品房在建工程)恢复原状的行政强制决定。目前,Z市政府没有对官×村村民的撤销请求作出正面答复。为此,部分官X村村民已经另行启动行政诉讼程序,请求人民法院判令Z市政府履行撤销义务。

  二、案例评析

  城中村的改造建设,需要大量的资金投入,仅仅由政府承担投资义务确有困难。既要进行城中村改造建设,又要解决资金不足的问题,在此矛盾下,Z市政府通过制定优惠政策的方法引入社会资金参与城中村改造建设。毋庸置疑,Z市政府改造建设城中村的愿望是良好的,但是优惠政策的合法性就值得研究了。

  (一)不能用“村改居”的方式侵占农民土地

  《土地管理法实施条例》第2条规定了土地使用权属于国家所有的六种情形:①城市市区的土地;②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;③国家依法征用的土地;④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;⑥因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

  部分地方政府依据上述第5项关于农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地(属于国家所有)的规定,将城中村农民和城市郊区的农民成建制地转化为城市居民。这就是通常所说的“村改居”。地方政府“村改居”的直接目的是不经征收即无偿占有农民的土地。为纠正部分地方政府的不当行为,国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年10月)中明确强调,凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居"等方式将农民集体所有土地转为国有土地。为纠正《土地管理法实施条例》第2条第5项的误解理解,国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月作出《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例)>第二条第五项的解释意见》,该解释规定,《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定,是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。该解释的精神实质是,即使是 “村改居”,将农民集体所有的土地转化为国有土地也应当履行征收的程序,而不是 “村改居”后农民集体所有的土地自然转化为国有土地。

  (二)征收农民房屋应作土地补偿

  《物权法》(第42条)规定,征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿。征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。但上述“拆迁补偿”到底是指房屋补偿还是指土地补偿,或者是同时包含房屋补偿和土地补偿,则不甚明确。综合《土地管理法》(第47条)和G省《实施土地管理法办法》(第30条)的规定,可作以下理解:

  ①《土地管理法》将被征收的全部土地分为二类,一类是耕地,另一类是“其他土地”。《土地管理法》直接规定了征收耕地的补偿标准,对“其他土地”的补偿标准则授权各省、自治区、直辖市自行规定。

  ②无论征收哪一类土地,征地补偿的项目均为三项,一是土地补偿费,二是安置补助费,三是附着物和青苗补助费。

  ③基于《土地管理法》的授权,Z市所在的G省制定了《实施土地管理法办法》。该办法第30条规定了征收集体土地的四个补偿项目,即土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿和安置补助费。该办法同时作了二个与征收房屋有关的规定,一是规定征收宅基地不付给安置补助费,二是规定征收农民集体所有非农业建设用地的,按邻近其他耕地的补偿标准补偿。

  根据上述法律规定,征收城中村农民房屋应当实行房屋与土地双重补偿制。虽然地方性法规规定征收房屋不支付安置补助费,但没有规定可以不支付土地补偿费。因此,征收农民房屋在保障居住条件的同时应作土地补偿。在没有作征收补偿之前,宅基地应属集体所有,即使全部农民的身份已经转化为非农业人口,也不能将其原有的土地定性为是国有土地而加以出让或者许可他人使用。

  (三)《城市房屋拆迁管理条例》不能滥用

  《城市房屋拆迁管理条例》规定,在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用该条例。因此,《城市房屋拆迁条例》的适用条件有二个,一是在城市规划区内,二是拆除国有土地上的房屋。城中村虽然地处城市规划区内,但是被拆除的房屋不在国有土地上,而在集体土地上。所以Z市政府不能依据《城市房屋拆迁条例》许可开发商拆除城中村的农民房屋,“拆一免三”的优惠政策侵犯了农民的利益。《城市房屋拆迁管理条例》是否适用于城中村的拆迁管理,Z市政府与社会公众的理解之所以出现重大差异,原因是基于对城中村土地权属的不同理解。Z市政府认为城中村土地属于国家所有,所以适用《城市房屋拆迁管理条例》进行调整;社会公众则认为城中村的集体土地未经征收不能认定为国有土地,所以不适用《城市房屋拆迁管理条例》进行调整。

  (四)集体土地不能建设商业性房地产

  《土地管理法》规定,进行非农建设应当使用国有土地。《城市房地产管理法》规定,房地产建设用地应当以出让的方式取得。根据上述规定,Z市政府不能以许可开发商拆除农民房屋的方式取得房地产建设用地。《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定,除国家征用外,集体土地使用权不得出让,不得用于经营性房地产开发,也不得转让、出租用于非农业建设。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定,加强对农民集体土地的转让管理,严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。对照上述规定,Z市政府许可开发商拆除农民房屋取得土地使用权用于房地产开发建设有违政策法律之规定。对城中村的改造建设,建议调整地方政策,按照“先补偿征收、后出让开发”的程序进行完善和纠正。

  (五)政务公开措施应当发挥使用

  房地产领域的腐败现象常有出现,究其原因,甚为复杂,但其中之一是社会监督不到位。而社会公众尤其是新闻媒体无法有效实施监督的原因之一就是政务信息不对流、不公开。为此,党中央、国务院在政务公开问题上作了长期不懈的努力,并于2008年颁布了《政府信息公开条例》。随着立法的完善,政务公开已经有法可依据,社会公众可以依法请求政府公开相关信息,通过信息的公开与获取实现对政府的监督。部分官村村民依法申请政务公开并提起行政诉讼,对其实体请求的是非曲直不作评价,但其法律操作的方法和思想则应予肯定。无论是请求政务公开,还是请求撤销行政许可,都是基于国家法律的授权,相信能够获得政府和司法机关的理解与尊重。

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